A. Alle Jahre wieder: Erweiterung der Beitragsbemessungsgrundlage?
Kurzzusammenfassung: Der immer wieder vorgebrachte Vorschlag, die Beitragsbemessungsgrundlage auf Einkommen aus Kapital sowie Vermietung und Verpachtung zu erweitern, kollidiert mit zentralen Gestaltungsprinzipien der GKV. Er setzt daher einen grundlegenden Umbau voraus. Ist man dazu nicht bereit, sollte der Vorschlag beerdigt werden.
In unregelmäßigen Abständen wird die Idee hervorgekramt, dass man in der Sozialversicherung die Beitragsbemessungsgrundlage um Einkommen aus Kapital sowie Vermietung und Verpachtung erweitern könne, um die Finanzierungsgrundlage dieser Sicherungssysteme zu stärken. Robert Habeck hat mit diesem Vorschlag seinen letzten Wahlkampf ruiniert, weil er dann nicht recht erläutern konnte, wie das denn gehen solle. Der SPD droht nun ein ähnliches Schicksal, weil sie aktuell zur Reform des Sozialstaats entsprechende Überlegungen im Rahmen einer sog. „Gesundheitsabgabe“ vorträgt. An sich sind derartige Ansätze aber alt; schon der Sachverständigenrat für Gesundheit unter Seehofer hat sie in den 90er Jahren ventiliert.[1]
Warum kommt der Vorschlag immer wieder hoch? Wenn das Einkommen aus abhängiger Beschäftigung, auf das sich die Beitragspflicht zur Zeit bezieht, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht mehr gut abbildet, weil andere Einkommensarten an Bedeutung gewinnen, liegt der Gedanke nicht ganz fern, dass die Beitragsbemessungsgrundlage auf diese Einkommensarten erweitert werden müsse. Nun wird das in den Sozialversicherungssystemen, in denen die Leistungen beitragsabhängig sind, für die finanzielle Nachhaltigkeit nicht viel helfen, weil die höheren Einnahmen durch die höheren Leistungen schnell wieder aufgefressen sind – es sei denn, man erhebt Beiträge, denen keine Leistungen gegenüberstehen, was verfassungsrechtlich wohl nicht geht.
Anders ist es dagegen in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV), auf die sich derartige Vorschläge daher auch konzentrieren: Hier hängen – vom Krankengeld abgesehen – die Leistungen gerade nicht von der Beitragshöhe, sondern vom medizinischen Bedarf ab. Das kann – um ein Beispiel zu konstruieren – dazu führen, dass ein Arbeitnehmer aufgrund einer hohen Erbschaft (etwa ein großes Mietshaus oder üppiges Geldvermögen) seine abhängige Beschäftigung und damit auch sein beitragspflichtiges Einkommen auf die Hälfte reduziert, aber sein Versorgungsanspruch identisch bleibt. Er lebt nun in Saus und Braus, bezahlt aber bei gleichem Leistungsanspruch weniger für seine GKV-Absicherung als seine nicht so großzügig bedachten und daher weiterhin vollzeitig tätigen Arbeitskolleginnen und -kollegen. Das muss tatsächlich nicht jedermann einleuchten: Sollten also seine Miet- oder Kapitaleinnahmen auch verbeitragt werden?
Üblicherweise wird in der politischen Diskussion dagegen der Einwand erhoben, man wolle generell eine Erhöhung der Abgabenbelastung vermeiden. Das Argument ist nicht wirklich überzeugend, weil es hier letztlich vor allem auch um die Verteilung der Beitragslast unter den Versicherten geht. Schon sachhaltiger ist der Hinweis, dass man die Krankenkassen dann zu kleinen Finanzämtern umbauen müsste, die auch die Verluste bei Vermietungsobjekten und Kapitalanlagen berücksichtigen können. Immerhin aber bekommen es die Krankenkassen bei freiwillig Versicherten, bei denen nicht nur das Arbeitseinkommen verbeitragt wird, hin, die „gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit“ zu berücksichtigen (§ 240 Abs. 1 S. 2 SGB V).[2] Die wirklichen Bedenken liegen eine Ebene tiefer, denn der Erweiterungsgedanke beißt sich mit zentralen Strukturelementen der GKV.
B. Die Pflichtversicherungsgrenze
So ist zunächst völlig unklar, wie sich eine Erweiterung der Beitragsbemessungsgrundlage mit der Pflichtversicherungsgrenze verträgt. Führt die Erweiterung dazu, dass etliche gutverdienende Versicherte diese Grenze dann überschreiten, treibt man sie geradezu aus der GKV hinaus und der privaten Krankenversicherung in die Arme – unter dem Aspekt einer Stärkung der Finanzgrundlagen der GKV ist das nicht zielführend.
Man könnte dagegen zwei Maßnahmen ergreifen, die aber schon der Sachverständigenrat beide für „konzeptionell wenig begeisternd“ hielt.[3] Zum einen könnte man daran denken, die Pflichtversicherungsgrenze weiterhin nur am Arbeitsentgelt und nicht an der erweiterten Bemessungsgrundlage auszurichten. Dies wäre aber wohl verfassungswidrig: Wenn die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für die zwangsweise Einbeziehung in die GKV relevant sein soll (wie das Festhalten an einer Einkommensgrenze beweist), zur Bestimmung dieser Leistungsfähigkeit aber auch Vermögenseinkünfte herangezogen werden (wie deren Beitragspflicht beweist), so wird man die Vermögenseinkünfte aus Gründen der Systemgerechtigkeit auch für die Versicherungspflicht nicht außen vor lassen können.
Es bleibt daher wohl nur der zweite Weg, die Pflichtversicherungsgrenze sehr deutlich anzuheben oder vollständig abzuschaffen. Diese Grenze stellt aber gleichzeitig die sog. „Friedensgrenze“ zwischen gesetzlicher und privater Krankenversicherung dar. Eine deutliche Anhebung oder Abschaffung dieser Grenze wäre daher – selbst wenn man verfassungsrechtliche Bedenken hier einmal außer Acht lässt – gesundheitspolitisch extrem heikel.
C. Die Beitragsbemessungsgrenze
Noch problematischer wären die Auswirkungen einer Erweiterung der Bemessungsgrundlage auf die Beitragsbemessungsgrenze, die zur Zeit die zu verbeitragenden Einkommen deckelt. Hielte man trotz der Einbeziehung weiterer Einkunftsarten an dieser Grenze fest, so hätte dies zur Folge, dass die Erweiterung der Bemessungsgrundlage im Ergebnis nur diejenigen Versicherten belastet, deren Arbeitsentgelt bisher unter dieser Grenze liegt und daher durch Einkünfte anderer Art bis zur Bemessungsgrenze „aufgestockt“ werden kann. Versicherte, die bereits mit ihrem Arbeitsentgelt an oder über dieser Grenze liegen, würden dagegen mit ihren Vermögenseinkünften nicht zusätzlich herangezogen; soweit die Erweiterung der Bemessungsgrundlage eine Absenkung des Beitragssatzes erlaubt, würden sie sogar entlastet. Verteilungspolitisch ist das ausgesprochen ambivalent: Auf der einen Seite wird im Bereich der unteren und mittleren Erwerbseinkommen eine ungerechtfertigte Alimentierung derjenigen Versicherten vermieden, die zusätzlich über beachtliche Vermögenseinkünfte verfügen. Gemessen an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wird damit die horizontale Beitragsgerechtigkeit sichergestellt. Auf der anderen Seite bleiben aber die Versicherten mit höheren Erwerbseinkommen von der Veränderung der Bemessungsgrundlage unberührt oder profitieren sogar von ihr. In der Dimension der vertikalen Beitragsgerechtigkeit wirkt die vorgeschlagene Veränderung daher kontraproduktiv. Anders gesagt: Man greift nur ein paar Zusatzeinkünfte der Mittelschicht ab, die wirklich wirtschaftlich Gutgestellten – so sie denn überhaupt in der GKV sind – erreicht man so nicht.
Nun könnte man natürlich auf die Idee kommen, die Bemessungsgrenze deutlich anzuheben oder ganz abzuschaffen. Dies stößt aber an verfassungsrechtliche Grenzen: Die GKV ist trotz ihrer Ausdehnung keine Volksversicherung, sondern ein partikulares Sicherungssystem. Der Sozialversicherungsbeitrag stellt zwar keine Sonderabgabe, aber eine Sonderlast dar, die – anders als die Gemeinlast der Steuer – vor dem Gleichheitssatz einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Sie findet diese Rechtfertigung grundsätzlich in der Absicherung, die die GKV gewährt, also in einem entsprechenden Vorteil, den die Versicherten erlangen. Nun folgt die Sozialversicherung nicht streng dem versicherungsrechtlichen Äquivalenzprinzip, sondern ist auch durch Elemente des sozialen Ausgleichs charakterisiert. Dies legitimiert aber nicht eine unbegrenzte Umverteilung. Sowohl für die Einbeziehung in die Systeme der Sozialversicherung als auch für die Aufgaben, die diesen Systemen zugewiesen werden, ist eine spezifische Solidaritäts- oder Verantwortlichkeitsbeziehung Voraussetzung. Dies muss auch für das Ausmaß der Umverteilung gelten, die innerhalb der Versichertengemeinschaft erfolgt. Eine Sozialversicherung dient der solidarischen Abdeckung eines Risikos; sie ist kein Instrument der allgemeinen Verteilungspolitik. Ihr Versicherungscharakter und der Äquivalenzgedanke dürfen daher bei der Beitragsbemessung nicht vollständig hinter die Umverteilung zurücktreten.
Für die soziale Krankenversicherung ist dies von besonderer Bedeutung. Sie enthält bereits starke Umverteilungskomponenten, da die Beiträge nicht an dem individuellen Risiko ausgerichtet und zudem einkommensabhängig sind. Da die Leistungen von der Höhe des Beitrags weitestgehend unabhängig sind und daher auch keine Kompensation bieten können, stellt die Bemessungsgrenze eines der letzten Elemente des Versicherungs- und Äquivalenzprinzips in der Krankenversicherung dar. Man wird daraus folgern müssen, dass in der GKV nicht völlig auf diese Grenze verzichtet werden kann. Für die Erweiterung der Bemessungsgrundlage heißt dies, dass die Bemessungsgrenze nicht beliebig angehoben werden kann, um die beschriebenen Verteilungswirkungen zu vermeiden. Soweit man diese Verteilungswirkungen aus sozialpolitischen Gründen nicht hinnehmen will, ist der Einbeziehung von Vermögenseinkünften jedenfalls insoweit eine verfassungsrechtliche Grenze gesetzt.
D. Fazit
Es mag sinnvoll sein, die Sozialversicherungssysteme auch aus den Einnahmen aus Kapitalerträgen sowie Miete und Verpachtung zu finanzieren. Für die GKV erforderte dies allerdings recht grundstürzende Umbauten. Da diese politisch nicht in Sicht sind, sollte man das Thema der Erweiterung der Bemessungsgrundlage wohl bis auf Weiteres beerdigen.
DOI: 10.13154/294-14156
ISSN: 2940-3170
[1] Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (SVRKAiG): Gesundheitsversorgung und Krankenversicherung 2000. Sachstandsbericht 1994, Tz. 464 ff.; ders.: Sondergutachten 1995, Tz. 556 ff.
[2] Die sich daraus ergebenden verfassungsrechtlichen Gleichheitsfragen waren für den Verf. schon vor 25 Jahren Anlass für die Beschäftigung mit dem Thema, vgl. Stefan Huster: Die Beitragsbemessung in der gesetzlichen Krankenversicherung. Gesellschaftlicher Wandel als Herausforderung für das Sozialversicherungsrecht, in: JZ 2002, S. 371 – 378. Einige Passagen sind aus diesem Text übernommen.
[3] Vgl. dazu und zum Folgenden SVRKAiG: Sondergutachten 1995, Tz. 574.
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